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加强金融消费者权益保护问题研究

    后危机时代,加强金融消费者权益的保护成为各国金融监管改革的重点。不过在金融全球化的背景下,跨境金融机构将发达国家大量的金融创新产品传导到全球,国际金融关系日益复杂。加强对金融消费者权益保护已经不仅是一个国家可以解决的问题,它还依赖于国际监管合作。因此,有必要从全球化的视野对金融消费者权益保护问题进行研究。

    一、金融全球化对我国金融消费者权益保护带来的影响

    (一)金融全球化加剧了我国金融消费者与金融机构之间的信息不对称

    伴随着金融全球化发展趋势,越来越多的跨国大型金融机构在我国境内开设分支机构,我国消费者与国外金融机构的联系日趋紧密。相对而言,中资金融机构金融产品种类少,服务意识和质量落后,因此,国内越来越多的高收入阶层选择跨国金融机构提供的私人银行业务,以满足他们资产增值、保值和分散风险的需求。私人银行业务往往涉及到跨行业、跨市场的金融衍生产品,这些设计极其复杂的金融衍生产品具有信息不透明、不对称性和交易的高杠杆性、高关联性特点。由于我国现有的法律对金融机构信息披露义务及法律责任规范不足,销售人员在赚取更多佣金利益推动下,往往有意识或无意识地对消费者隐瞒产品可能的风险,片面夸大收益,金融消费者无法掌握其产品的相关信息。同时,由于国内对金融消费者金融方面知识普及教育的速度远远落后于国际金融产品和服务方式创新的速度,造成大部分的金融消费者的金融知识贫乏,风险意识淡薄。所以即使他们掌握了这些信息,他们也不具备理解这些信息真实含义的能力,他们更容易迷信权威,盲目购买由跨国金融机构所谓“高级理财师”所推荐的各种风险性极高的金融衍生产品,导致巨额亏损从而引发了大量的交易纠纷。

    例如,2007年香港投行出售的KODA①高达1 000多亿美元(香港当年的GDP才1 600亿美元),其中一半以上合约卖给了内地投资者,特别是民营企业家和企业高管群体,使得他们的数百亿美元财富化为泡影。再例如,花旗、渣打等外资银行的QDII类理财产品在金融危机发生后出现全线亏损事件,暴露出“产品风险提示不足”等侵害消费者利益的问题。

    加大金融消费者与金融机构信息不对称的又一原因是我国金融消费者很难获得提供服务的境外金融机构的信用信息。国外金融消费者一般可以通过企业征信②系统或者是征信机构的评级评分服务获取金融机构的信用信息。由于国内企业征信系统不完善以及征信机构规模小,评级等增值业务开展不多,我国金融消费者获取金融机构信用信息难度大。已经建立的具有一定规模的企业征信数据库并没有反映金融机构信用信息数据。国内的企业征信数据库主要有三个:一个是由中国人民银行牵头建立的银行企业征信数据库,这个数据库主要收集了借款企业的基本信息、信贷业务信息及社会公共信息,它主要反映企业信贷行为记录;另一个是由商务部建立的企业征信系统,这个系统主要收集外贸企业注册及其在经营运作过程中所产生的各种信息资料,主要反映外贸企业经营行为记录;还有一个是由国家发改委建立的企业征信数据库,这个数据库主要是通过各地信用公司采集本地的信用数据,主要反映国内企业经营行为记录。可见国内三大企业征信数据库都没有反映金融机构信用信息记录。因此,我国金融消费者很难通过企业征信系统获取金融机构的信用信息,他们通常是通过自己长期接受金融机构服务的经历以及与周围朋友、同事的沟通了解他们对金融机构的评价等方式获取金融机构的信用信息。不过当提供服务是跨国金融机构时,这些方式就失灵了。由于跨国大型金融机构进入国内的时间不长,其服务对象仅限于国内最高收入阶层,而不是普通的老百姓,所以很难通过沟通获取信息;又因跨国金融机构进入我国的时间并不长,由自身长期接受服务获取经验的信息渠道也行不通。因此,当跨国金融机构对消费者提供虚假信息,让其承担过量风险或者甚至存在欺诈行为时,金融消费者由于信息高度不对称无法识别。

    (二)金融全球化加大了金融监管的难度

    越来越多的跨国大型金融机构涉足跨行业、跨市场的金融衍生产品,以金融衍生产品为代表的金融创新作为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易变性的产物,它反过来又进一步加剧资产价格和金融市场的易变性,由此产生的风险也越来越多,金融衍生产品的风险转移机制与不断延伸的金融产业链进一步加大了金融监管的难度。对这些金融衍生产品需要从更广阔的视角和更多样化的手段来监管,我国对金融衍生产品监管经验不足,监管准则严重滞后于金融创新的速度,造成了金融衍生产品领域的监管大量空白,监管漏洞多,难以防范其对金融消费者带来的风险。

    我国还没有专门的《金融衍生品交易法》或类似法规,并且近年重新修订的《人民银行法》、《商业银行法》、《公司法》等法律以及新的破产法草案也没有对金融衍生品交易给予应有的关注。迄今为止,我国对金融衍生品法律层面的关注仅限于2005年10月通过的新修订的《证券法》,它对金融衍生品交易新增的规定则是只言片语的概括。我国对金融衍生品交易的规范主要散见于监管部门的各种通知、暂行办法等行政规范性文件中,法律效力层次低,根本无法有效监管这些跨国金融机构以私人银行方式向国内金融消费者提供大量风险性极高的金融衍生产品。

    (三)金融全球化使金融消费者维权的成本大大增加

    由于没有对金融消费者权益进行专门立法,我国对金融消费者的保护只能参照《消费者权益保护法》,但是这部作为我国消费者保护的基础立法并没有将金融消费者列入保护范围;其他已有的金融立法对金融消费者权益保护往往只有一些原则性的规定,而对金融消费者应当享有的各种权利,如交易安全权、知情权、公平交易权、人格尊严和金融隐私权等缺乏明确细致的规定。比如,《商业银行法》将“保护存款人和其他客户的合法利益”与“商业银行的利益保护”简单地并列在一起,没有强调处于相对弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性,也没有对产生纠纷如何处理列入其中。

    目前也没有一家监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责,处理消费者与银行之间的投诉纠纷,主要依靠银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行协调处理,投诉平台与联动机制都不完善,因此,大量的金融消费者在权益受到侵犯后往往直接诉诸司法途径。由于司法诉讼容易激化金融机构与消费者之间的对抗,极容易损害金融机构的声誉,因此,法院在受理、审理和执行这类案件时有诸多顾虑,往往较为谨慎,最高人民法院发出的争议颇多的“三暂缓”、“三中止”通知都是针对此类案件的,这就造成金融消费者采用司法途径保护自己权益时,存在诉讼周期长、诉讼费用高、立案难、举证难和执行难等问题。金融全球化后,当提供金融服务的对象是跨境大型金融机构时,金融消费者通过司法途径维权的成本就更高了。

    综上所述,金融全球化进一步恶化了我国金融消费者权益保护:加剧了金融消费者与金融机构之间信息不对称,提高了金融监管难度;增加了金融消费者维权的成本,从而使金融消费者保护不足的矛盾更加突出,这与稳定我国金融业发展的目标相矛盾,长此以往不仅损害了金融消费者的合法利益,还会破坏金融业赖以生存及发展的基础,进而影响我国金融体系的稳定性。因此,研究如何在金融全球化背景下加强对我国金融消费者的保护成为当前迫切需要解决的问题。

    二、国外加强对金融消费者权益保护的改革措施与启示

    金融全球化背景下,金融创新浪潮的推进和金融衍生工具以及大型金融控股公司的广泛出现要求从更广阔的视角和多样化的手段来进行金融监管。金融危机后各国纷纷加强了对金融消费者权益的保护。Taylor(1995)的金融监管的“双峰”理论受到热捧。双峰理论认为金融监管最主要的目标有两个:一是从维护金融机构稳健经营和金融系统稳定以防止系统性金融危机或金融市场崩盘出发,针对系统性风险进行审慎性监管;二是从保护中小投资者和消费者的利益出发,对金融机构机会主义、道德风险和逆向选择等行为进行监管,以防止欺诈行为的发生。

    美国在原有的金融稳定委员会基础上专门设立了一个保障金融消费者合法权益的“消费者保护委员会”(Consumer Protection Commission)。2009年10月美国众议院通过了《华尔街改革和消费者保护法案》,计划成立消费者金融保护署(CFPA),将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到消费者金融保护署,致力于保护美国金融消费者免受不公平金融产品和金融服务的滥用。该机构将拥有与其他监管机构同样的权力,包括制定规则、从事检查、实施罚款等惩戒措施,CFPA的具体职责包括:负责在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益,防止各种损害消费者权益的行为,制止“不公平的条款和交易”,要求所有放贷人必须向借贷人提供标准、简单的贷款合同,确保消费者获得清晰全面的信息,并将对条款复杂的贷款要进行严格的审查。由于金融消费者涉及面很广,该机构可以监管各类银行和非银行机构,包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介,并且可以独立制定监管条例并监督实施。

    英国的金融服务局(FSA)③负责监管各项金融服务,FSA的四大监管目标之一就是“确保消费者得到适当水平的保护”,将是否有效保护金融消费者纳入对金融机构评价的重要指标。FSA肩负金融消费者保护职能,并对因金融机构破产而蒙受损失的消费者提供赔偿,向消费者提供咨询服务、出版金融消费者刊物和开展消费者调查。早在2001年6月,FSA就实施了“公平对待消费者计划”(TCF),要求英国最大的35家金融集团每年报告实施项目情况。同时FSA要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明,使每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。2005年5月,FSA发布《关于金融服务投诉指引》,详细列举说明消费者可对金融机构的服务或产品投诉的情形以及消费者不能或没有理由向金融机构投诉的主要情形。2006年10月,FSA出台了新的金融机构《业务原则》,其中确定11条原则作为金融机构是否符合监管标准的依据,这11条原则中涉及消费者权益保护的就有5条,如“有义务向消费者提供其需要的信息,并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息等。目前TCF是FSA对零售金融产品的监管导向,将TCF纳入整个监管框架,要求金融机构在2008年底满足要求。2009年TCF还被纳入英国金管局的ARROW评级内容。FSA特别重视对事后投诉处理的信息披露以及消费者赔偿。对一些采取高压销售策略、不能公平对待消费者的公司进行惩罚甚至关闭。

    以澳大利亚为代表的新兴经济体更是严格按照Taylor的“双峰”理论成立了审慎监管局(APRA)、证券和投资委员会(ASIC)两个金融监管机构。 APRA负责维护金融体系的安全稳定并被赋予广泛的监管权力,它对所有的金融机构进行审慎监管,负责制定银行、保险、养老金等金融机构的审慎经营标准,以应对可能出现的各种金融危机,在必要的时候甚至可以直接接管问题金融机构;ASIC主要负责对公司和金融市场实施监管,负责在退休金、保险金、保证金领取和社会信用方面的消费者维权,负责保护金融领域的消费者利益和市场诚信建设。这样的体制架构,使得保护金融消费者权利的机构既具有了完整性,又能够同审慎监管分级并行,互相监督,互相制衡。澳大利亚政府还专门成立了消费者金融知识委员会和全国金融知识基金会,旨在推动金融常识的普及,提高全民金融知识水平,贯彻政府“让国民有机会更好地管理自己的金钱”的承诺。

    此外,各国还加强了对金融衍生品的监管以及监管的国际合作。美国通过的金改法案特别强调了对场外交易OTC的衍生产品和资产支持证券等产品监管,重要内容包括:将大部分场外金融衍生产品移入交易所和清算中心;要求银行将信用违约掉期CDS等高风险衍生产品剥离到特定的子公司(但银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品);对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求;为防止银行机构通过证券化产品转移风险,要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债上;加强对高风险的非银行金融机构监管,例如对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构,要求其在 SEC登记,披露交易信息并定期接受检查;而对于银行类的金融机构,主要通过发达的私营征信机构的信用评级等方式向消费者提供其信用信息。

    尽管危机后,各国都进一步加强对金融衍生品监管,不过由于各国对金融母子公司之间的监管仍然存在巨大差异,跨境的大型金融机构,例如一些全能银行还是极有可能通过母子公司之间进行前后台隐性配合,以“前台拆分,后台集团化”模式实现实际上的综合经营,将其业务涵盖到十分广泛的领域,可以跨越信贷市场、结构化工具市场、交易市场、衍生工具市场等市场和交易环节。因此,越来越多的国际组织倡议监管的国际合作。G20金融峰会提出在全球范围内建立统一的流动性资本监管的标准;新近成立的金融稳定论坛己经成为协调各个国际金融监管机构的重要协调者;巴塞尔银行监管委员会(监管银行)、国际证监会组织(监管证券)、国际保险监管协会(监管保险)、独立审计机构国际论坛(监管审计)四个监管机构形成了全球重要的金融监控组织。它们与其他金融监管机构和国际组织一起共同推动监管的全球合作。美国的金改法案也建议加强对跨国金融机构的监管,提高对能引发系统性风险的大型金融机构的监管标准,并且建议金融稳定委员会和各国监管部门按照G20倡议,通过建立和持续发展监管的联席会议,加快改进全球金融机构跨境危机处置程序,并敦促各国监管部门改善信息共享制度安排。在实践上,欧美等国已经对一些大型跨境金融机构采取了监管团制度,由金融机构的母国作为监管的主导者,其他东道国监管机构共同监管的方式。

    上述各国及国际组织的改革措施对我们加强对金融消费者权益保护具有重要的启示意义,尽管我国加强对金融消费者保护时,不能脱离具体国情和面临问题的特殊性,但我们仍然可以从中汲取消费者保护的规则和经验。例如设立独立的金融消费者权益保护机构、加强对金融衍生品的监管以及监管的国际合作等做法。笔者在上述经验基础上,结合我国金融消费者所处环境的特殊性,就如何加强对我国金融消费者权益保护问题提出几点建议。

    三、全球化背景下加强对我国金融消费者权益保护的几点建议

    (一)由健全企业征信系统着手,优化我国的金融生态环境

    国内金融业的发展主要以银行为主导,且银行业的集中程度较高。我国的征信系统倾向以公共征信系统建设为主,私营征信机构少且规模较小。因此,对金融机构信用信息的提供难以依靠私营征信机构的信用评级提供。可考虑由人民银行、银监会、证监会、消费者协会牵头建立一个专门针对金融机构信用的信息数据库。对金融机构的信用信息进行采集主要侧重于是否采用相应措施加强对金融消费者的保护,采信范围应该至少包括:一是在境内经营的金融机构(包括跨国金融机构在中国设立的分支机构)过往销售产品的情况,包括金融机构销售环节的市场行为是否符合监管要求,金融机构是否有按照监管机构要求加强售前阶段、销售过程中及售后的信息披露。关于产品的说明要求简洁、易懂,要说明在市场双向波动的情况下可能的损益。同时在销售产品价格出现大幅波动时可能出现的损益、产品条款的变更等情况是否提前通知投资者,尽到告知义务。二是境内经营金融机构对消费者投诉的信息披露及处理方式。金融机构是否按照监管机构要求对消费者投诉信息及投诉处理进展进行及时的披露,并且对于金融机构对消费者投诉的处理,比如修正错误,加强说明以及及时赔偿,等等。建立一个金融消费者投诉数据库,为今后监管规则的制定、改革提供参考。三是境内经营金融机构是否曾经出现过对消费者的欺诈案件及其监管机构和法院对其的处罚与判决以及最终赔偿情况。四是境内经营金融机构是否对消费者进行必要的教育。这个数据库要较全面地反映金融机构在信息披露方面是否尽职,业务操作是否规范、对消费者教育是否到位等信用信息,从而可以疏通我国金融消费者获取提供服务金融机构的信用信息,降低金融消费者与金融机构之间的信息不对称。

    (二)对金融消费者保护进行专门立法,成立金融消费者保护机构

    尽管金融消费者的提法已比较普遍,但是在我国参与金融活动的个人消费者地位尚未得到法律确认,金融消费者还不是一个法律概念,并无法定内涵,范围也不明确,甚至对于如何定义金融消费者,对哪些行为属于金融消费行为的问题上,甚至连监管机构的态度也不明确,并没有形成统一的意见。一部分学者认为购买金融产品和服务是投资者,他们追求更高的收益因而承担更高的风险,因此,应该遵循买者负责、风险自负的原则,政府无需采用倾斜的保护政策。这种简单地以风险承担、获利与否来界定金融消费与投资显然已落后于金融实践的发展。随着金融市场的不断发展,个人财富的不断积累,消费需求已经由衣食住行的基本生存消费需求扩展到金融消费需求,金融需求是更高级别的、长久、间接性自然消费需求的体现,这是个人为了在未来获得可能但不确定的收益而放弃现在的消费,并将其转换为资产的过程,他们的投资决策的最终目的在于消费,这点与储蓄决策实际相同。他们的投资需求具备金融消费的基本要素,并且由于他们在知识水平、信息收集与处理能力、交涉能力、经济承受能力等各方面与金融机构之间存在巨大差距,他们不可能左右和操纵行情的发展,甚至无法把握自己投资的安全性与收益性。他们弱势地位导致的利益失衡符合消费者保护的基本原理,他们都应该被视为“金融消费者”。因此,应该在法律上明确界定金融消费者,对金融消费者保护进行专门立法,明确金融消费者保护的基本目标和原则,界定提供金融商品和服务的金融机构种类以及金融商品和服务的具体范围,明确金融消费纠纷的范围和解决机制,以及金融监管部门在金融消费者保护中的职责等。

    考虑到金融消费者在信息辨别和理解方面的弱势地位,我们可以借鉴国外经验,成立专门的金融消费者保护机构,代表金融消费者享有对金融机构的产品和服务进行监督的权利,以确保金融消费者享有安全权、知情权、选择权、公平交易权、损害赔偿权、受教育权等权利。例如,金融消费者保护机构可以利用投诉数据库对金融机构是否有效保护金融消费者利益进行评价,并且提供给金融消费者。同时,加强对金融消费者金融知识的教育。在当前日益复杂的金融市场上,金融教育是帮助消费者为本人及其家庭做出更好的决定的关键。让消费者接受良好的教育就是最佳的消费者保护方式。我们可以借鉴国外经验,由金融消费者保护机构开展“金融知识进社区”、“农村金融教育培训”等多种形式的活动,加强消费者金融知识教育。此外,像央行、银监会、证监会、保监会等金融监管机构也可以通过其官方网站建立消费者金融教育专栏并及时更新材料内容。从长远看,消费者金融知识教育应该纳入到公民基础教育范畴。

    (三)重视对金融衍生工具的监管,加强监管的国际合作

    金融创新,尤其是创新的金融衍生品交易促进了国际金融关系的多样性和复杂性,这在客观上要求我国国内金融监管体制对国际金融市场的全球化趋势作出回应,积极参与国际合作,加强对国内金融机构和跨国金融机构的监管。

    首先,我国应逐步将国际通行的监管标准引入国内法中,加强对境内金融机构的监管,为金融消费者创造公平的交易平台。如在损害赔偿权方面,应改变《银行卡支付业务管理办法》对于“借记卡遗失或被盗”的持卡人适用“无过错归责原则”的现状,即由持卡人承担挂失手续办妥前的全部责任的规定,而应确立新的适当限制持卡人责任限额的规则。在包括住房按揭等大额消费领域或以电子商务、上门推销等特殊推销方式缔结合同中引入合同撤销权,允许消费者通过行使撤销权解除合同,因为在金融消费中,购买金融商品或者接受金融服务通常关系到个人的生存发展等重大问题,然而由于各种劝诱型或欺诈型的广告以及金融服务的专业性,金融消费者有时往往不能有效理解金融条款和识别金融风险,引入合同撤销权,不仅有利于解决由此引发的消费合同冲突,也有利于引导金融机构自觉建立行业自律意识。

    其次,还应尽快制定对金融衍生工具和结构性产品监管的法律法规以及跨境金融机构监管的法律法规,加强对跨境金融机构信息披露的监管,增加信息透明度,减少其与我国金融消费者之间的信息不对称。

    再次,还要积极融入全球性监管体系的建设,加强对跨境金融监管合作。例如,加强与跨境金融机构的母国合作,与其监管机构进行信息交流与合作,采用监管团制度对跨国金融机构进行全面监管;又例如,与各国监管机构合作,建立共同应对危机的联合应急机制,及时披露风险信息,对重大事件及时沟通并予以解决;再例如,加强与G20成员国的合作,建立有效的对话机制,积极参与国际组织全球化监管改革和标准制定,增加中国的话语权;等等。

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